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文/經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策學(xué)者，中國(guó)國(guó)務(wù)院研究室副司長(zhǎng)
我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，既有國(guó)際市場(chǎng)需求減弱的影響，也與國(guó)內(nèi)政策不配套導(dǎo)致的需求不足直接相關(guān)。當(dāng)前，應(yīng)通過(guò)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，消化現(xiàn)有光伏產(chǎn)能。適時(shí)調(diào)整政策，鼓勵(lì)小規(guī)模、分布式光伏發(fā)電；在補(bǔ)貼總量有限的情況下，優(yōu)化光伏發(fā)電的補(bǔ)貼政策；發(fā)展靈活、開(kāi)放、安全的智能微電網(wǎng)，為光伏發(fā)電提供高效便捷的接入和結(jié)算服務(wù)；完善各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)擺脫困境。
一、光伏產(chǎn)業(yè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)
近年來(lái)，在國(guó)際市場(chǎng)帶動(dòng)下，我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)。到2011年底，光伏組件年產(chǎn)量達(dá)2100萬(wàn)千瓦，約占全世界當(dāng)年安裝量的70%，連續(xù)四年位居世界第一。但是作為一個(gè)高度外向型產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)受全球經(jīng)濟(jì)衰退影響，面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。
自2011年下半年開(kāi)始，我國(guó)光伏行業(yè)整體盈利能力急劇下降。2012年一季度，在國(guó)外上市的十家主要企業(yè)虧損6億多美元。今年上半年，A股光伏企業(yè)超過(guò)八成業(yè)績(jī)下降。資本市場(chǎng)看空光伏行業(yè)，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。截至今年上半年，我國(guó)最大的10家光伏企業(yè)債務(wù)累積超過(guò)1100億元人民幣。無(wú)錫尚德、江西賽維等骨干企業(yè)在納斯達(dá)克的股價(jià)已跌至1美元以下，面臨著退市、破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。貸款逾期現(xiàn)象普遍，僅國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2009年以來(lái)給光伏企業(yè)的信貸規(guī)模就超過(guò)了2600億元，由此帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)亦不可小視。
我國(guó)光伏行業(yè)陷入生存困境，原因是多方面的。一是嚴(yán)重依賴國(guó)際市場(chǎng)。2011年我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入280億美元左右，其中出口額約258億美元，對(duì)外依存度維持在90%左右，主要出口地為歐盟、美國(guó)、澳大利亞、日本等。隨著美國(guó)“雙反”懲罰性關(guān)稅出臺(tái)以及歐盟對(duì)華“雙反”調(diào)查啟動(dòng)，我光伏組件在國(guó)際市場(chǎng)的份額已大幅萎縮。二是國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)能增長(zhǎng)過(guò)快。自2009年下半年起，國(guó)內(nèi)光伏組件生產(chǎn)商開(kāi)始擴(kuò)產(chǎn)，到2011年底全國(guó)總產(chǎn)能約4000萬(wàn)千瓦，而當(dāng)年全球光伏市場(chǎng)安裝總量?jī)H2800萬(wàn)千瓦左右。全國(guó)光伏產(chǎn)能一半以上閑置。盡管如此，仍有100多個(gè)城市提出打造光伏產(chǎn)業(yè)基地，10多個(gè)城市提出打造雙千億光伏產(chǎn)業(yè)基地。三是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)尚未有效啟動(dòng)。2011年，國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)安裝量220萬(wàn)千瓦，僅是全部光伏電池產(chǎn)量的10%左右。
二、國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)的突出問(wèn)題
當(dāng)前，歐盟的反傾銷(xiāo)裁決可能很快出臺(tái)，大多數(shù)企業(yè)已到了生死存亡的邊緣。有關(guān)部門(mén)和地方政府出臺(tái)了財(cái)政、金融、稅收等措施進(jìn)行救市，雖然會(huì)有一定效果，但對(duì)于規(guī)模巨大的光伏產(chǎn)業(yè)來(lái)講仍嫌不足。在這種形勢(shì)下，唯有大幅度擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，才是緩解全行業(yè)困境的根本出路。
我國(guó)大規(guī)模開(kāi)展光伏應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)明顯。全國(guó)太陽(yáng)能豐富地區(qū)占陸地面積的2/3，資源潛力遠(yuǎn)優(yōu)于歐洲。光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性不斷改善。“十一五”以來(lái)，光伏組件價(jià)格平均每年下降25%，從2006的30—35元/瓦，降至2012年5—6元/瓦。在資源條件較好的地區(qū)，光伏電站的發(fā)電盈利點(diǎn)已普遍低于1元/千瓦時(shí)，將業(yè)界的預(yù)期提前了10年左右。國(guó)家高度重視光伏產(chǎn)業(yè)。建立可再生能源基金、實(shí)施“金太陽(yáng)示范工程”、“建筑物屋頂光伏”等補(bǔ)貼光伏發(fā)電。截至2011年底，我國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)約300萬(wàn)千瓦，規(guī)劃到2020年達(dá)到5000萬(wàn)千瓦。盡管如此，大面積推廣光伏發(fā)電仍面臨著多方面的制約因素。
第一，指導(dǎo)思想上的問(wèn)題。光伏發(fā)電仍然延續(xù)了風(fēng)電 “大規(guī)模、高集中度開(kāi)發(fā)，遠(yuǎn)距離、高電壓輸送”的思路，把開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)放在西北荒漠地區(qū)。西北五個(gè)省光伏發(fā)電裝機(jī)185萬(wàn)千瓦，占全國(guó)的60%以上，主要都是大型光伏電站。西北雖然風(fēng)光資源豐富，但本地市場(chǎng)消納空間有限，要用特高壓遠(yuǎn)距離輸送到一、兩千公里外的華東、華中使用。由于太陽(yáng)能發(fā)電具有隨機(jī)性、間歇性的物理特性，年發(fā)電等效利用小時(shí)數(shù)只有火電正常情況下的1/4左右，大規(guī)模集中開(kāi)發(fā)給電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行增加了困難。加上輸電線損和變損，電網(wǎng)購(gòu)買(mǎi)這些新能源是很不經(jīng)濟(jì)的。從能源利用的一般規(guī)律看，分散稀薄的能源應(yīng)當(dāng)分散利用，如果集中利用代價(jià)會(huì)比較大，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電就屬于這種情況。歐美實(shí)行“小規(guī)模、分布式，低電壓、就地分散接入系統(tǒng)”的模式，滿足了大部分新增電力的需求。這種模式對(duì)電網(wǎng)主頻率和電壓等重要參數(shù)的影響甚小，更符合風(fēng)電、光伏發(fā)電的特性和目前技術(shù)水平。
第二，補(bǔ)貼效果不夠理想。
一是金太陽(yáng)示范工程。這一工程從2009年開(kāi)始啟動(dòng)，對(duì)并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)無(wú)電地區(qū)按總投資的70%給予補(bǔ)助，三年累計(jì)使用補(bǔ)貼資金約100億元，有力支持了身處困境的光伏企業(yè)。但是，由于補(bǔ)貼辦法是按申報(bào)事先撥付資金，很難控制設(shè)備質(zhì)量和工程建設(shè)質(zhì)量，實(shí)際并網(wǎng)規(guī)模、電站質(zhì)量，特別是最為關(guān)鍵的發(fā)電量難以達(dá)到申報(bào)水平。補(bǔ)貼并未有效拉動(dòng)光伏產(chǎn)品需求。
二是可再生能源電價(jià)附加。2011年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了首個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策，每千瓦時(shí)補(bǔ)貼至1.15元或1元。即：超出常規(guī)火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的部分，由銷(xiāo)售電價(jià)中加收的可再生電價(jià)附加基金支付。可再生能源電價(jià)附加的標(biāo)準(zhǔn)，從最初的2厘/千瓦時(shí)，提高到2009年11月的4厘/千瓦時(shí)，2011年12月提高到8厘/千瓦時(shí)。按現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)，理論上每年應(yīng)收可再生能源基金約300億元，由于各種減免政策政出多門(mén)，征收過(guò)程管理不規(guī)范，現(xiàn)基金實(shí)際年收入不到200億元。這些錢(qián)將主要用于風(fēng)電補(bǔ)貼，約180億元，其它用于電網(wǎng)接入系統(tǒng)工程、生物質(zhì)能發(fā)電、垃圾發(fā)電、光伏發(fā)電等，總量嚴(yán)重不足。目前基金補(bǔ)貼大量拖欠，風(fēng)電只補(bǔ)到2010年第四季度。光伏發(fā)電能夠使用基金的數(shù)量較少。
第三，缺少智能電網(wǎng)技術(shù)的有效支撐。在發(fā)達(dá)國(guó)家，智能微電網(wǎng)是為了適應(yīng)多種電源形式、分布式能源（風(fēng)、光等新能源和頁(yè)巖氣）發(fā)展，在用戶側(cè)興起的電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行模式，國(guó)際科技界謂之“第三次工業(yè)革命”。它以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息和控制技術(shù)為基礎(chǔ)，以最大程度利用不穩(wěn)定供能的新能源為目標(biāo)，具有高度的靈活性、可接入性和安全性，能夠滿足用戶兼具發(fā)電和用電的特性。譬如，美日歐大規(guī)模實(shí)施屋頂光伏計(jì)劃，很多家庭白天用屋頂光伏發(fā)電，除滿足自己使用，多余電力可以賣(mài)給電網(wǎng)；不足則從電網(wǎng)買(mǎi)電，形成了千家萬(wàn)戶、星羅棋布使用光伏的格局。國(guó)外這些分布式電源點(diǎn)也正是中國(guó)光伏產(chǎn)品的主要客戶，德國(guó)、意大利2011年光伏分別建成750、900萬(wàn)千瓦，主要是屋頂項(xiàng)目。我國(guó)按照1995年通過(guò)的《電力法》，“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”。除了電力公司其它機(jī)構(gòu)不得出售電力。這一規(guī)定顯然落后于現(xiàn)代電力發(fā)展的趨勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)著力開(kāi)發(fā)智能電網(wǎng)，主要目標(biāo)是滿足電力大規(guī)模、集中、遠(yuǎn)距離輸送的需要，對(duì)如何向微網(wǎng)、分布式能源開(kāi)放尚未提上日程，這在很大程度上制約了光伏產(chǎn)品在中國(guó)的使用。
三、開(kāi)拓國(guó)內(nèi)光伏需求的思路
我國(guó)光照資源豐富，光伏產(chǎn)品成本較低，國(guó)家政策大力支持。在外需不足的情況下，適時(shí)啟動(dòng)內(nèi)需，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件基本具備，以下措施似有利于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)。
第一，調(diào)整光伏發(fā)電發(fā)展思路。大力發(fā)展小規(guī)模、低電壓、近消納、直接接入配電網(wǎng)系統(tǒng)的分布式光伏發(fā)電。從投入產(chǎn)出效益和經(jīng)濟(jì)性、電網(wǎng)安全性出發(fā)，今后不宜在西部大規(guī)模開(kāi)發(fā)光伏發(fā)電項(xiàng)目。在各地實(shí)施“屋頂光伏”計(jì)劃，鼓勵(lì)從事光伏發(fā)電的企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)單位和家庭“自發(fā)自用、多余上網(wǎng)”。
第二，優(yōu)化補(bǔ)貼資金使用。光伏發(fā)電與常規(guī)能源相比經(jīng)濟(jì)性較差，還不具備競(jìng)爭(zhēng)力，補(bǔ)貼規(guī)模決定了發(fā)展規(guī)模。要通過(guò)優(yōu)化資金使用，以有限的補(bǔ)貼帶動(dòng)盡可能多的光伏發(fā)電。通過(guò)合理的制度安排和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)光伏發(fā)電成本不斷下降，最終達(dá)到與常規(guī)發(fā)電可以競(jìng)爭(zhēng)的水平。
一是建立光伏發(fā)電補(bǔ)貼的穩(wěn)定來(lái)源。充分發(fā)掘現(xiàn)有政策潛力，取消各地自行出臺(tái)的可再生能源電價(jià)附加減免政策，加強(qiáng)征收和使用各環(huán)節(jié)的管理，做到應(yīng)收盡收。僅此一項(xiàng)一年可以增加可再生能源基金近200億元，可專(zhuān)項(xiàng)用于支持光伏發(fā)電。原來(lái)基金中用于風(fēng)電、生物質(zhì)能補(bǔ)貼的金額可以基本不動(dòng)。
二是改變補(bǔ)貼方式，放大帶動(dòng)效應(yīng)。將光伏發(fā)電補(bǔ)貼方式，從補(bǔ)貼裝機(jī)改為補(bǔ)貼發(fā)電量；從補(bǔ)貼發(fā)電端改為補(bǔ)貼用戶端。補(bǔ)貼發(fā)電量可以避免虛報(bào)裝機(jī)、以次充好。補(bǔ)貼用戶端相當(dāng)于直接替代銷(xiāo)售電價(jià)水平，可以比補(bǔ)貼發(fā)電端提高效率數(shù)倍。譬如，目前光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)為每千瓦時(shí)1元，西部省份火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)普遍不超過(guò)0.3元，光伏發(fā)一度電國(guó)家要補(bǔ)貼0.70元左右。如果要維持這么大的補(bǔ)貼幅度，需要連續(xù)大幅提漲銷(xiāo)售電價(jià)，這是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以承擔(dān)的。我國(guó)東部和中部地區(qū)工業(yè)、商業(yè)用電實(shí)際價(jià)格水平在每千瓦時(shí)0.8～1元左右，如果每千瓦時(shí)補(bǔ)助他們0.2—0.3元，他們就有積極性采用分布式光伏發(fā)電。在西部發(fā)電端花0.70元只能補(bǔ)貼1千瓦時(shí)，到東、中部用戶端同樣的價(jià)錢(qián)可以補(bǔ)貼3～4千瓦時(shí)左右。
三是統(tǒng)籌集中使用光伏補(bǔ)貼資金。統(tǒng)一使用可再生能源電價(jià)附加基金中的光伏補(bǔ)貼、財(cái)政資金中用于“金太陽(yáng)工程”和“屋頂光伏計(jì)劃”的資金，一年可以達(dá)到近300億元。這些資金如完全用于售電端補(bǔ)貼，按每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.2—0.3元計(jì)算，每年可補(bǔ)貼光伏發(fā)電量1200億千瓦時(shí)（去年全國(guó)光伏發(fā)電量為20億千瓦時(shí)），相應(yīng)裝機(jī)1.2億千瓦，是現(xiàn)有光伏裝機(jī)的40倍，可以有效釋放現(xiàn)有光伏產(chǎn)能。
四是通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)降低光伏補(bǔ)貼成本。光伏補(bǔ)貼是公共財(cái)政資金，為達(dá)到補(bǔ)貼效益最大化，建議在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)光伏發(fā)電的業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)貼招標(biāo)，選擇最低補(bǔ)貼的企業(yè)中標(biāo)。這一措施有利于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)淘汰光伏產(chǎn)業(yè)中的落后產(chǎn)能，同時(shí)西部地區(qū)由于單位電量補(bǔ)貼較高將難以中標(biāo)，可以限制在遠(yuǎn)離電力負(fù)荷的地區(qū)發(fā)展光伏發(fā)電。
第三，建設(shè)靈活、開(kāi)放、安全的智能電網(wǎng)。電網(wǎng)要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為分布式光伏發(fā)電提供高效便捷的接入、結(jié)算服務(wù)。在完成電力市場(chǎng)化改革前，要按照國(guó)務(wù)院要求，全面實(shí)施節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，優(yōu)先、全額調(diào)度光伏發(fā)電上網(wǎng)。適時(shí)修訂《電力法》，取消“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，為分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)掃清法律障礙。
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